POLITIQUE DES SUBVENTIONS : Une problématique bien plus complexe

Les subventions devaient chuter à 1 % du PIB à fin 2024, avant leur suppression totale en 2025. C’est du moins la Feuille de route qui avait été dressée par le gouvernement sénégalais, en accord avec le FMI, pour la suppression à l’horizon 2025, des subventions notamment dans le secteur de l’énergie. Sauf que le syndrome du coût social est passé par là, sur fond de deux logiques qui s’affrontent : celle d’une économie de marché pure, exprimée par la vérité des prix avec comme seul arbitre le marché, et celle d’un gouvernement soucieux du coût social et des répercussions néfastes d’un retrait des filets sociaux sur les populations. Surtout dans un contexte d’inflation importée, conséquence directe d’une économie extravertie où l’importation quasi nette des produits alimentaires et pétroliers a fini d’exploser la balance.

Présentées comme un bouclier social, elles permettent de contenir la colère populaire face à l’inflation ou aux chocs énergétiques. Mais derrière cette façade protectrice se cache une réalité plus complexe : une facture budgétaire colossale, des distorsions de marché, et un dilemme permanent entre justice sociale et soutenabilité économique.

Une analyse froide des chiffres permet de reconnaitre que la chape de plomb budgétaire est lourde à porter et, déjà en 2022, les subventions énergétiques (électricité, carburants, butane) au Sénégal représentaient environ 750 milliards FCFA (1,2 milliard USD), atteignant 800 milliards FCFA (1,3 milliard USD) en 2023, équivalant à plus de 4 % du PIB. C’est cher payé sur un budget qui a tant à faire en termes de dépenses de santé et d’éducation, entre autres. Gardons à l’esprit que la suppression progressive de la subvention de l’électricité devait ainsi permettre une économie de 258 milliards FCFA en 2023 – soit une réduction des subventions d’environ 2,7 % du PIB cette année-là.

En l’état, aucun budget au monde n’est en mesure de supporter à long terme une telle chape de plomb. Ce qui renvoie à la vérité économique que toute subvention doit comporter un objectif à court et moyen termes. C’est là que réside la limite de la politique de subventions du gouvernement depuis 24 ans. Les gouvernements précédents ont en effet été confronté à la problématique sans que cela ne débouche sur une politique efficace des subventions. Toutefois, l’efficacité d’une politique de subvention est diversement appréciée.


Dis-moi… subvention

Au même titre que la fiscalité, le crédit ou la dépense publique, la subvention est un des instruments classiques de la politique économique. La théorie part de l’idée que les marchés seuls ne donnent pas toujours des résultats “optimaux” (bien-être collectif). La subvention est alors un instrument d’intervention publique pour corriger ces “défaillances de marché”. Une subvention, c’est quand l’État (ou une collectivité) paye une partie du coût d’un bien, d’un service ou d’une activité pour le rendre moins cher pour le consommateur ou plus rentable pour le producteur. En clair : l’État met de l’argent pour réduire le prix que le consommateur devrait normalement payer. C’est la subvention directe. Dans le cas du Sénégal, la subvention peut intervenir sous forme de renonciation de taxes pour l’Etat qui perd ainsi en recettes. En cas de crédit bonifié, une banque prête à taux très bas parce que l’État compense l’écart. Lorsqu’il s’agit du carburant, l’État bloque les prix à la pompe, les compagnies vendent à perte mais sont compensées plus tard. On appelle ça une subvention indirecte. C’est ainsi que l’État sénégalais, sous Macky Sall, a renoncé à 157 milliards F CFA de revenus fiscaux pour limiter la hausse des prix des produits alimentaires. Il a aussi engagé presque 750 milliards F CFA en subventions énergétiques (électricité + carburants), dont 583,5 milliards rien que pour le carburant en 2022.

Dans la vision des grands courants, les Classiques/libéraux sont hostiles aux subventions parce qu’elles perturbent le marché et faussent la concurrence ; les Keynésiens y sont favorables si elles soutiennent la demande globale et l’emploi. Pour les économistes du développement, les subventions sont utiles temporairement pour protéger des secteurs stratégiques ou soutenir les pauvres, mais à condition d’être ciblées et limitées dans le temps ; quant aux économistes environnementaux, ils prônent les subventions “vertes” pour en internaliser les externalités positives (solaire, efficacité énergétique).

Parmi les mesures prises en 2023, des réajustements tarifaires ont conduit à une hausse de base des tarifs électriques (tranche basse tension +18,97 F CFA/kWh, etc.) pour économiser environ 100 milliards de F CFA pour l'État. Sur les produits pétroliers (gasoil, supercarburants), un réajustement d’environ 158,5 milliards de F CFA a été prévu. L’ensemble des économies visées pour 2023 s’élève à environ 258 milliards F CFA.
Les subventions à l’électricité ont continué de baisser, passant de 298 milliards (pic en 2022) à 249 milliards en 2023, puis à 215 milliards en 2024. Pour 2024, le budget initialement prévu de 250 milliards F CFA pour les subventions en énergie a été revu à la hausse à 450 milliards F CFA pour coller à la réalité des besoins.
Somme toute, depuis 2023, le Sénégal a engagé une réduction progressive des subventions énergétiques, en commençant par des réajustements « ciblés ».

Equilibre budgétaire vs stabilité sociale

Pour le FMI, l’efficacité d’une subvention est relative à sa suppression graduée, voire à son ciblage. Pour le Fonds et la Banque mondiale, le ciblage se ferait via des filets sociaux (transferts monétaires) pour protéger les ménages vulnérables pendant l’ajustement des prix. Il s’agit donc d’éviter le « sevrage brutal » et d’éliminer graduellement les subventions non ciblées, tout en renforçant les aides ciblées et en sécurisant la formation des prix.

Sous ce prisme, l’argument des bailleurs tient au fait que les subventions profitent souvent davantage aux classes moyennes et aisées, qui consomment plus d’électricité, de carburant ou de gaz. Elles sont donc régressives et, en protégeant les prix à la pompe, on subventionne aussi le propriétaire d’un 4x4 et pas seulement le ménage modeste. Sauf que les économistes avertissent que l'arrêt soudain de ces subventions pourrait entraîne une hausse générale des prix, impactant particulièrement les ménages modestes, et une baisse du niveau de consommation, des pertes d’emplois, des freins aux investissements. D’autres l’expriment autrement en affirmant que la suppression sans compensation ciblée frappe durement les plus pauvres, avec le risque d’émeutes, comme on l’a vu en Équateur (2019) ou Kazakhstan (2022). Le Nigeria a supprimé ses subventions à l’essence en 2023, économisant près de 10 milliards USD/an, mais avec une flambée des prix et des contestations sociales.

Le ciblage en question

Une population de 18 millions d’habitants dont environ 23% seulement sont bancarisés, pour 335 000 (ANSD) employés salariés dans le secteur des entreprises formelles et des disparités locales en matière d’accès à l’électricité. La question du ciblage social est plutôt délicate. Senelec, la compagnie nationale d’électricité, l’a initié en 2009 concomitamment à une augmentation de 8% des tarifs, en lançant sa « tranche sociale » qui est censée se traduire par une baisse de 2,69% du prix de l'électricité pour les abonnés dont la consommation ne dépasse pas 150 KW/h par bimestre. A l’arrivée, bon nombre de sénégalais ne s’y retrouvent pas et parlent d’« arnaque », tandis que d’autres n’ont rien compris.

Limiter une subvention aux ménages modestes implique de définir clairement qui est considéré comme « modeste » et comment le mesurer de manière fiable. Il s’agit de combiner le seuil de revenu, la taille et la composition du ménage et éventuellement le patrimoine, tout en s’appuyant sur des données fiables et réviser régulièrement car, le coût de la vie et les revenus évoluent. Or, dans un contexte sénégalais où le secteur informel est prédominant, le ciblage basé sur les revenus déclarés ou les impôts devient compliqué : beaucoup de ménages n’ont pas de déclaration fiscale officielle et « disparaissent » des bases de données classiques. Le ciblage géographique est tout aussi hypothétique.

Quand bien-même le ciblage en question serait basé sur des critères proxy c’est-à-dire des indicateurs indirects qui reflètent le niveau de vie comme le type de logement, l’accès à l’eau, possession d’un bien de consommation, entre autres, on voit bien que cela devient fastidieux. De plus, dans un contexte d’urgence, il est irréaliste de procéder à un ciblage détaillé qui prend du temps et demande des données qu’on n’a pas toujours sous la main. Quant au ciblage par transferts monétaires comme le préconise le FMI, cela semble être une hérésie.

Dans un pays où plus de 90 % de l’économie est informelle, dresser une liste précise des ménages pauvres est compliqué. Le risque est grand d’exclure des personnes vulnérables (“erreurs d’exclusion”) ou d’inclure des non-pauvres (“erreurs d’inclusion”). Avec un taux de bancarisation encore faible et des zones rurales mal desservies par le numérique, si on supprime les subventions (par ex. sur le carburant, le riz ou le gaz) du jour au lendemain pour les remplacer par du cash, les prix explosent. En somme, dans un pays comme le Sénégal, remplacer brutalement les subventions par des transferts monétaires serait suicidaire socialement.

A la limite, il faudrait travailler sur un certain compromis entre efficacité opérationnelle immédiate et justice sociale à long terme, puis affiner le ciblage quand la situation se stabilise.

Pas un “problème de pauvres”

Du pain subventionné à Dakar au gaz plafonné à Berlin, en passant par le ticket de métro à prix cassé en Allemagne, l’arme des subventions traverse aussi bien les économies africaines qu’européennes. La problématique des subventions dépasse largement le Sénégal. Selon le FMI, les subventions explicites à l’énergie coûtent environ 7 % du PIB mondial en 2022, soit plus de 7 000 milliards USD. Selon l’OCDE et l’AIE, les mesures de soutien (y compris explicites et implicites) aux combustibles fossiles dans 82 pays majeurs ont chuté de 1 600 milliards USD en 2022 à 1 100 milliards USD en 2023. Toujours en 2023, les gouvernements — notamment dans les économies émergentes — ont continué de subventionner la consommation de fossiles, à hauteur d’environ 620 milliards USD, essentiellement via des aides explicites (grants, réductions fiscales, régulation des prix).

Sortir la question du cadre strictement sénégalais permet de voir que la problématique des subventions à l’énergie et aux produits de base est en réalité mondiale, avec des dilemmes similaires : équilibre budgétaire vs stabilité sociale.

L’Europe, par exemple, est une “championne” des subventions, même si ce n’est pas toujours dans le même sens que dans les pays pauvres. La PAC (Politique agricole commune) mise en place dès les années 1960 est la plus grosse ligne budgétaire de l’Union européenne (près de 30 % du budget total). Le budget 2023 de la PAC est d’environ 55 milliards d’euros, soit près d’un tiers du budget de l’UE. Des aides directes aux exploitants, des prix plus stables pour les consommateurs. En France, les agriculteurs touchent 9 à 10 milliards d’euros par an, ce qui représente en moyenne un tiers de leur revenu. L’objectif est clair : garantir la sécurité alimentaire, soutenir les agriculteurs, stabiliser les prix, protéger les zones rurales. Ici, la logique n’est pas de “protéger les consommateurs” directement (comme avec le carburant au Sénégal ou au Nigeria), mais de soutenir la production pour garantir l’autonomie alimentaire et stabiliser les revenus.

“9-Euro-Ticket”

Après la crise de 2022 (Ukraine, hausse du gaz et de l’électricité), les États ont dépensé des centaines de milliards en boucliers tarifaires, chèques énergie, plafonnements de prix. En France, l’électricité a été plafonnée à +4 % en 2022, alors que le marché mondial explosait. La France a dépensé plus de 40 milliards d’euros en 2022 pour protéger ménages et entreprises de la flambée des prix de l’énergie (“bouclier tarifaire”). Par ailleurs, en Allemagne, de fortes subventions ont été appliquées sur les transports publics avec le fameux “9-Euro-Ticket”. Autrement dit, en Allemagne, en 2022, pour 9 € par mois ( 5 900 F CFA), on pouvait utiliser tous les bus, trams, métros, trains régionaux du pays, en illimité.

Cela ne durait que 3 mois (juin, juillet, août 2022), mais c’était une mesure exceptionnelle pour aider au pouvoir d’achat face à la flambée de l’énergie, et réduire la consommation de carburant, sachant que normalement, un abonnement mensuel de transports régionaux coûte entre 60 € et 100 € (40 000 à 65 000 F CFA). Avec le ticket à 9 €, l’État payait la différence aux compagnies de transport pour compenser leur manque à gagner, sans compter les subventions massives aux énergies renouvelables, aux véhicules électriques (bonus écologique). Par ailleurs, avec la transition verte et la compétition face aux États-Unis et à la Chine, l’Europe investit lourdement dans la subvention des batteries, des semi-conducteurs, de l’hydrogène.

La différence avec les pays pauvres c’est qu’en Europe, les subventions ne remplacent pas le système social, elles viennent en complément d’allocations chômage, retraites, santé publique, RSA, etc. Elles sont souvent sectorielles et stratégiques (agriculture, énergie, industrie), pas seulement sociales. L’Europe subventionne pour garder sa compétitivité et protéger ses citoyens de chocs externes, alors que dans les pays pauvres, la subvention sert souvent à acheter la paix sociale faute de protection sociale solide.

En définitive, l’Europe est effectivement une championne des subventions (agriculture, énergie, industrie), mais elle le fait avec un budget solide, une fiscalité stable, et dans une logique de stratégie économique et sociale, pas seulement de survie comme dans les économies informelles où cela soulage à court terme mais fragilise les finances publiques.
Le vrai défi pour les pays en développement comme le Sénégal, c’est donc de passer d’une logique de subventions “de survie” à une logique de subventions “d’investissement”. Autrement dit, réaffecter les économies réalisées dans la réduction des subventions aux investissements productifs : énergie solaire, agro-transformation, transport collectif.


L’effet pervers

La logique de stratégie économique et sociale des subventions européennes a des répercussions néfastes sur l’économie sénégalaise et partant les économies des pays en développement, en pratiquant une concurrence déloyale. Exemple : le lait en poudre européen subventionné est vendu au Sahel moins cher que le lait local, fragilisant les éleveurs africains ; le blé subventionné européen pèse sur les céréales locales (mil, sorgho) ; le poulet congelé venu d’Europe, vendu à prix cassé en Afrique de l’Ouest dans les années 2000, a détruit des filières avicoles locales ; plutôt que de stimuler la production locale, ces importations bon marché découragent l’investissement agricole africain. En fait, il s’agit d’une injustice systémique et les pays riches prônent la “libéralisation des marchés” via l’OMC, tout en maintenant des aides massives à leurs propres producteurs.

Les subventions agricoles européennes empêchent l’Afrique de développer son potentiel agricole, alors que le continent dispose de 60 % des terres arables non cultivées au monde. C’est ce système qui maintient la dépendance aux importations et la vulnérabilité aux chocs (COVID, guerre en Ukraine). Il en ressort une contradiction hypocrite : l’UE finance à travers l’aide au développement des programmes agricoles africains, tout en inondant les marchés de produits subventionnés.

En clair, l’Europe subventionne par stratégie, mais cela se traduit pour l’Afrique par une double peine. Cependant, comme leçons à tirer par le Sénégal, il convient de changer de logique et passer d’un soutien conjoncturel (intrants saisonniers) à un soutien structurel (revenus, équipement, irrigation, stockage). Le Sénégal devrait mieux protéger le marché local et réguler davantage les importations massives de produits subventionnés. Il faut surtout investir dans la transformation et construire une politique agricole régionale (CEDEAO/UEMOA) pour négocier face à l’UE, comme l’Europe l’a fait collectivement dans la PAC.

Relancer plutôt que redresser

En fait, la question qu’il convient de poser c’est : si supprimer (ou réduire) les subventions avec les conséquences sociales que cela suppose peut aider à assainir les finances publiques, cela ne devrait-il pas plutôt s’inscrire dans une stratégie globale de relance et de transformation structurelle de l’économie sénégalaise ? Il apparaît clairement que la question des subventions ne peut pas être traitée isolément, surtout dans un pays comme le Sénégal où elles jouent un rôle social et politique central. Sans mesures compensatoires, le coût de la vie explose et fragilise les plus pauvres.

L’idée clé est de réformer intelligemment tout en agissant en parallèle sur d’autres leviers. Cela revient à stabiliser les finances publiques, relancer la croissance inclusive et réduire le coût de la vie.

Pour les finances publiques, il s’agit de créer de l’espace sans casser la demande en améliorant l’administration fiscale (plutôt que relever les taux) pour mobiliser des recettes ; prioriser l’investissement à fort impact (électricité fiable, routes, eau) et l’entretien des actifs ; mieux piloter les subventions et transferts aux entreprises publiques (Senelec, SAR) avec des contrats de performance. Quant à la gestion de la dette, il convient de ramener les stratégies de financement plus longues et moins chères, basées sur la transparence, avec des risques maîtrisés.

A côté, il urge de baisser le coût structurel du kWh par une montée en puissance sur le gaz domestique (GTA) et sécuriser l’allocation locale pour l’électricité/industrie, avec l’objectif de réduire la facture énergétique et la dépendance aux importations. (Premiers volumes LNG exportés cette année ; tirer parti de retombées locales). Dans la même veine, les nouvelles recettes liées au pétrole/gaz offrent une fenêtre d’opportunité pour amortir la transition. Il faut capitaliser sur le “first oil” de Sangomar (recettes et devises), avec gouvernance & transparence pour stabiliser le cadre macro. Accélérer les renouvelables + réseau (fiabilité / pertes techniques), et renégocier progressivement les contrats IPP coûteux au fur et à mesure que les alternatives deviennent disponibles.

La promotion d’une croissance “pro-ménages” et “pro-emplois” est un impératif et cela passe, entre autres, par un fonds de garantie pour le crédit aux PME/PMI, avec des délais de paiement raccourcis pour les fournisseurs de l’État et un allègement fiscal ciblé sur les jeunes entreprises. Dans le même temps, il est nécessaire d’améliorer sensiblement la productivité agricole (semences, irrigation, stockage), multiplier les unités de transformation locale et investir dans les chaînes de valeur export.

Last but not least, c’est le moment de veiller sur la sécurité juridique des contrats (le contentieux qui prévaut entre l’Etat et Woodside est là pour le rappeler), la digitalisation des services publics, conditions nécessaires pour l’investissement privé local et étranger.
De telles actions contribueraient à ramener le déficit budgétaire à moins de 3 % du PIB, favoriser une croissance autour de 6–7 %/an, tirée par l’énergie et les agro services, à réduire le coût de la vie à travers une énergie moins chère et une production locale renforcée, tandis que des filets sociaux bien ciblés éviteraient les chocs pour les ménages pauvres. Ce package de mesures serait un levier puissant pour relancer l’économie sans casser le pouvoir d’achat.

Finalement, subventionner c’est toujours arbitrer entre l’urgence sociale et la rigueur budgétaire. En Europe comme en Afrique, la tentation est la même : calmer la rue et soutenir le pouvoir d’achat. Mais la différence réside dans la capacité à transformer ces dépenses en leviers de développement. Pour l’Europe, il s’agit d’un coussin temporaire face aux crises ; pour l’Afrique, c’est souvent une béquille permanente qui retarde les réformes structurelles. La vraie question n’est donc pas de savoir s’il faut subventionner ou non, mais comment sortir de la dépendance aux subventions sans briser la confiance sociale. Car au bout du compte, le prix caché des “prix bas” pourrait être… l’avenir économique lui-même.
Malick NDAW